Regulación del Transporte de Cereales

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ACERCA DE LA NECESIDAD DE POLITICAS REGULATORIAS PARA LA ACTIVIDAD

Dra. Valeria R. Pardo de Martinez

 

El transporte por automotor de cargas de cereales, oleaginosas; productos; subproductos; afines; derivados y fertilizantes es una de las principales variables que intervienen en la cadena de producción y comercialización de productos de primera necesidad para la población en general. Ello denota la importancia que el transporte de granos y afines representa en la economía de nuestra provincia y  nuestro país.

Los productos que transporta este sector  son de vital importancia para la Agroindustria Nacional y para el cumplimiento de los Compromisos Internacionales de Exportación que asume la Nación Argentina, por lo que la actividad del transportista de granos,  debe ser considerada como tráfico de  artículos de “primera necesidad” por tratarse de una mercadería que trasciende lo meramente privado para insertarse en lo social, saliendo así del estricto ámbito de “privado” debiendo ingresar a la regulación. Convirtiéndose por su función en un servicio de interés público por tratarse de una actividad vinculada a necesidades vitales para la colectividad.

El camión reviste una altísima participación en el flete interno, ello, debido a las características propias que brinda este medio en cuanto al ahorro de tiempo y a la flexibilidad para adaptarse a las distintas contingencias de la  producción e industria. Más del 80% del cereal y derivados que se dirige a los diferentes puertos y empresas agroindustriales es transportado por camiones, y el 100% de la producción agrícola de toda la Nación Argentina es trasladada desde las zonas rurales a diferentes destinos por este medio. Lo que somete a esta actividad a contemplar las cuestiones de estacionalidad del producto transportado y acceder a las diferentes regiones geográficas de nuestro país a fin de recoger la producción para trasladarla.

Esta labor es realizada en su gran mayoría por pequeñas empresas transportistas, las cuales constituyen la mayor parte del parque automotor de este sector. Si bien son escasos los datos oficiales y estadísticos, los existentes coinciden que más del 90% de los transportistas de cereales revisten el carácter de PYMES. Tratándose además en muchos casos de empresas familiares y unipersonales.

 

La especialización cada vez mayor en la producción, produce diferenciación y sofisticación de la demanda por transporte. Frente a esta situación se puede responder con la flexibilidad propia del transporte automotor que permite ofrecer un “servicio a la carta” con prestaciones altamente personalizadas que pueden utilizar infraestructuras viales rudimentarias, que tienen una amplia cobertura y que permiten la concreción de traslados “puerta a puerta”.

Los centros de acopio generalmente se encuentran en las mismas zonas productoras  y a una distancia media de 300 Km a los centros industriales y terminales portuarias. Es decir, los centros de generación y recepción del producto están concentrados y dan lugar a flujos desequilibrados en el territorio. Este desequilibrio en los tráficos dificulta la obtención de cargas de retorno y las fluctuaciones estacionales de los productos, inciden en la formación de los precios.

Cada flete de camión, en la mayoría de los casos se pacta en forma individual, siendo frecuente la multiplicidad de precios dentro de cierto rango. En el caso del transporte de granos, existe una oferta muy atomizada, se producen diferencias significativas en las tarifas, no sólo dependiendo del peso, volumen y tipo de producto transportado, además de la ruta elegida, sino también originadas en las características de la empresa que presta el servicio.

 

Dicha conformación de la oferta ha generado “profundas distorsiones” en el mercado de fletes, situación que se acentúa en épocas de post cosecha. Además estas Empresas actuando sin ningún tipo de coordinación entre sí, pierden  el poder de negociación necesario para operar en condiciones ventajosas con los grandes demandantes de transporte, como son los exportadores, molinos, empresas aceiteras, manufactureras, etc. Esta situación de disparidad entre los transportistas y sus contratantes, reduce el beneficio de los primeros. Constituyendo por ende una oferta muy diversificada que potencia la capacidad negociadora de los demandantes del servicio.

 

En efecto, los precios son muy flexibles y están muy sujetos a negociaciones entre partes. Por lo que en definitiva, en la mayoría de los casos es “impuesto” por quien ejerce una posición dominante en cada negociación. Resultando así arbitrario el mecanismo de fijación del precio.

 

A partir de la desregulación en la Argentina el mercado de autotransporte de cargas de granos se ha caracterizado por la presencia de: segmentación espacial; estacionalidad; externalidades negativas; atomización; informalidad de buena parte de la oferta; baja rentabilidad de la actividad en el segmento de mayor concentración; subcontratación; escasa capacidad empresarial y persistencia de parámetros tradicionales en cuanto a calidad del servicio.

 

La ausencia de regulación específica en esta materia ha causado que en la práctica no sólo se le imponga al transportista por parte del dador de la carga el precio del flete. Sino que además se les impone plazo para el cobro del mismo y en la mayoría de las veces se les niega el derecho a cobrar estadía y/o lucro cesante cuando se producen  demoras para descargar.

 

De la misma manera, tanto dador de carga como el destinatario del cereal contemplan como externalidades negativas de sus respectivas empresas los padecimientos de los transportistas y la sociedad en su conjunto en los lugares de descarga. Privando a los conductores de condiciones mínimas de higiene y seguridad relacionadas con su vida y su salud. Esto obedece también a la inexistencia a nivel nacional de pautas mínimas de hábitat en dichos ámbitos

 

La ausencia de normas regulatorias ha dado lugar a un nivel de competencia destructiva. Esto se traduce en un exceso de capacidad que, a su vez, conduce a los precios a ubicarse por debajo del nivel necesario para asegurar a las empresas una tasa de retorno normal sobre el capital, no proporcionando, en consecuencia, un equilibrio estable en el mercado

 

En síntesis, y en relación con los mercados de transporte considero, debido a la existencia de economías de escala y la posibilidad de fallas del mercado, es de interés público que el gobierno tome un rol activo en la regulación de la industria del transporte ya que es innegable que la liberalización ha tenido efectos negativos sobre el sector.

 

Debe entenderse que liberalización del mercado no implica que éste deba funcionar sin ningún tipo de mecanismos regulatorios. La necesidad de intervención se deriva también de los efectos externos negativos que genera el transporte de mercancías por carretera en relación con los costos ambientales y la seguridad vial. El Estado debe mantener su papel regulador atendiendo a estas necesidades. Es también necesaria su intervención en resguardo de la competencia y para evitar abusos de poder de mercado más aún teniendo en cuenta que la competencia puede ser imperfecta, es necesaria una vigilancia del comportamiento de este segmento de mercado.

 

Si el interés regulatorio responde a  una intervención gubernamental por medio de  políticas públicas, cuyo objetivo es, modificar la conducta de los participantes en una actividad económica determinada. La aplicación de una regulación, supone, por ende, el aumento del bienestar social o evitar la pérdida del mismo al corregir la falla de mercado a la cual se dirige la acción gubernamental.

El objetivo entonces de la acción regulatoria es mantener un orden, llevar un control y garantizar los derechos de todos los integrantes de una comunidad.

Partiendo de estas premisas, en las actividades económicas la necesidad de regulación surge, cuando no es posible alcanzar condiciones de competencia. Nace entonces la necesidad de limitar el poder de mercado de una empresa o industria a fin de evitar pérdidas de bienestar social que dichos actores pudieren causar a través de su comportamiento.

Conforme lo expresado, existen en la actividad de transporte de granos comúnmente situaciones conocidas como “fallas de mercado” que impiden alcanzar situaciones de competencia perfecta.

Cuando una actividad es desregulada, se pretende que el proceso competitivo proporcione un sistema de incentivos que dirija a las empresas privadas a comportarse en formas por lo general consistentes con la asignación eficiente de recursos. Pero tales condiciones no siempre se presentan, y las fuerzas de la competencia son inevitablemente débiles o inexistentes en algunos sectores. Surge entonces la necesidad de una política reguladora que influya en el comportamiento del sector privado, estableciendo pautas para guiar o restringir las decisiones económicas.

En este sentido, sería poco realista suponer que el mercado es el único mecanismo de asignación de recursos en una economía, sin advertir que, muy frecuentemente, el mismo desarrollo de los mercados es el resultado de una acción estatal deliberada.  De hecho el mercado, es una institución económica más, pero su existencia supone una institucionalidad más amplia de la cual forma parte. Cuando un agente individual transa con otro, ello se hace en el marco de una institucionalidad que regula y determina las condiciones de derechos y deberes que involucra esa transacción.

En los últimos años, varios teóricos de renombre mundial y organizaciones multilaterales han comprendido que además de establecer mercados para crear competencia debe incentivarse su existencia, a través, de normas regulatorias y políticas de competencia

 

Las regulaciones, como la mayoría de las acciones gubernamentales tienen efectos sobre gran parte de la población, hoy en día, esta situación es más visible, porque las regulaciones existentes no únicamente son de carácter económico, también se extienden al ámbito social. De esa forma la regulación afecta el nivel de vida de la población, la cuantía en que esto suceda, dependerá de la calidad en el diseño y aplicación de las regulaciones. Concluyendo entonces que la característica más importante de la regulación  radica en que redistribuye el ingreso.

 

En concreto, las limitantes impuestas a la actividad económica por la regulación vienen a producir mejores resultados que los impuestos por el mercado. Y esta acción regulatoria es escogida como una alternativa superior a todas las otras formas posibles de acción. Por ello no debemos entender la regulación  como un medio para obstaculizar el libre desarrollo de los mercados. Por el contrario, la regulación es en sí misma brinda una política de competencia cuyo objetivo es incentivar la actuación de los agentes económicos para que éstos con su desempeño desarrollen la competencia brindando con ello bienestar a la sociedad.

 

Debe tenerse en cuenta también que la desregulación no sólo afectó al sector en las cuestiones tarifarias, sino que también lo hizo en las demás condiciones de contratación como en las condiciones de salubridad, seguridad e higiene en los distintos lugares donde deben permanecer los transportistas y cuestiones de fumigaciones sobre las cargas transportadas que han causado severos daños en las personas que realizan la actividad y en el medio ambiente. Si bien estas cuestiones serán materia de análisis de otros artículos considero oportuno mencionar la existencia del complejo de relaciones jurídicas que protagoniza este sector, y que tanto el Estado Nacional como las Provincias y los Municipios no pueden estar ausentes en estas problemáticas.

 

Planteadas las cuestiones fácticas e ideológicas acerca de la necesidad de la regulación del sector, haremos un somero análisis de las principales normas Nacionales y Provinciales existentes:

 

Creo pertinente partir de la premisa del el art. 42 de la Constitución Nacional que expresamente refiere que le compete a las “Autoridades” la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, como así, el control de los monopolios naturales o legales.

Comparto aquí lo expresado por el Dr. Roberto Dromi quien considera a tales fines la incumbencia de “todas las autoridades” y al respecto expresa: “…A través de la norma constitucional se dispone que las autoridades deben acudir en defensa de la competencia, evitando todo tipo de distorsión de los mercados. Entendemos que se trata de todas las autoridades de los diferentes poderes de la Nación…”. (conf. Dromi, Roberto “Competencia y Monopolio”).

 

Durante la política nacional de los noventa se pretendió una total desregulación del sector y en consecuencia y respondiendo a dicho modelo macroeconómico se sancionó la Ley Nacional N° 24.653, en adelante llamada  “Ley de Cargas”.

 

Si bien es cierto que la citada ley en su art. 1°, prescribe la libertad de contratación y libertad de precios en cuanto al mercado de transporte de cargas generales se refiere. No es menos cierto que  tanto la misma ley en su art. 2°  confiere al Estado Nacional la responsabilidad de “…garantizar una amplia competencia y transparencia de dicho mercado… debiendo impedir acciones oligopólicas, concertadas o acuerdos entre operadores y/o usuarios del transporte, que tiendan a interferir el libre funcionamiento del sector y procesar y difundir estadística y toda información sobre demanda, oferta y precios a fin de contribuir a la transparencia del sistema”.

 

Por su parte, en marzo de 2012 la Subsecretaría de Transporte Automotor dictó las disposiciones 36 y 37, la primera declara al transporte de Granos como de “Interes Regulatorio” y establece una banda tarifaria “indicativa” y la disposición N° 37/2012 (luego reemplazada por la 477/2012) aprobó un cuadro tarifario para el sector. Tal como surge de los considerandos de la Disposición N° 36, la misma se dicta en uso de las facultades conferidas por ley y a fin de cumplir con la responsabilidad de corregir y restablecer la justeza en la formación de los precios de los fletes de cereales, la que se vio lesionada por el abuso de los tomadores del servicio quienes ejercieron una posición dominante en el mercado durante más de veinte años.

 

Evidentemente el Estado Nacional a través de sus Organismos Competentes ha detectado que han existido desequilibrios en el mercado de fletes que han motivado que el sector resulte gravemente lesionado y hoy se encuentre imposibilitado de arribar a soluciones sin la implementación de normas que propicien la equidad necesaria para que la contratación del servicio de transporte se realice en un marco de igualdad, razonabilidad y justicia.

 

También ha sido contemplado en la decisión el interés público comprometido, ello atento la función vital que esta actividad reviste para la economía de los argentinos. Relacionándose además con otras cuestiones no menos importantes como lo son la seguridad vial, el impacto ambiental, la eficiencia del servicio de transporte y su aporte a la Macroeconomía.

 

De esta manera lo han entendido también algunos Gobiernos Provinciales como es el caso de Salta y Tucumán, quienes a través de sus respectivos Ministerios de Producción han acordado en el marco del Comité de Resolución de Conflictos de Tarifa un porcentaje de descuento a los precios establecidos en las resoluciones para los fletes superiores a 900 kms. Contemplando así las contingencias propias de cada zona. Asimismo por dicho instrumento se reconocen y ratifican las resoluciones de la STA. Y particularmente el gobierno de Salta  ratifica por decreto lo actuado.

Por su parte la provincia de Chaco, dictó un decreto que declaró el sector en emergencia y fijó los precios del servicio, hace escasos meses dicho decreto fue ratificado por ley provincial.

 

Estas actuaciones evidencian que las resoluciones crean un marco regulatorio para las tarifas del transporte de granos, el cual resulta flexible y pasible de contemplar las situaciones especiales de cada región del país, ya que de la misma manera que han actuado las provincias del NOA, están en camino de hacerlo las provincias de Córdoba, La Pampa y Santiago del Estero. Quienes a través de sus autoridades reconocen la situación que atraviesan los transportistas de cereales y a través de la concertación pretenden (en el ámbito de las resoluciones) compatibilizar el sistema en sus respectivas provincias.

 

Si bien las disposiciones 36 y 37 STA, han sido un importante logro para el sector, brindando una importante herramienta para la fijación de los precios, resulta necesario avanzar en las políticas regulatorias para corregir las conductas abusivas del mercado.

 

 

Párrafo especial merece la provincia de Santa Fe, que ha entendido la situación que atraviesa el sector y el impacto que ha provocado la ausencia de pautas mínimas para garantizar la rentabilidad de la actividad, y en el año 2004 a través del Decreto N° 643/04,  estableció una Tarifa Piso Sostén para la actividad, la que surge de una Mesa de Concertación donde participan dadores de cargas y transportistas  en el marco de la Subsecretaría de Transporte de la Provincia, y es actualizada periódicamente. Asimismo este decreto habla de distribución de cargas. E invita a Municipios y Comunas a adherirse  a fin de interceder  en los conflictos que se susciten entre los actores locales.

Pero Santa Fe, no sólo ha sido pionera en la cuestión tarifaria y distribución de cargas, sino que también avanzó sobre el resto de las problemáticas del sector:

  • En el año 2011, los Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente; de Gobierno y Reforma del Estado; de la Producción; de Salud y de Trabajo y Seguridad Social (Nros. 137 MASP y MA; 075 MG y RE; 041 MP; 498 MS y 115 MT y SS) sancionaron una resolución que establece la prohibición de aplicar cualquier tipo de agroquímicos durante la carga o traslado de camiones y vagones que circulen por el territorio de la provincia.
    Además el remitente del cereal debe confeccionar un formulario en carácter de Declaración Jurada donde deja aclarado que no se le aplicó agroquímico en origen, y que no se permite durante el transporte a destino la aplicación de ningún producto.
  • En el año 2011, producto de un Expediente iniciado por la Dirección de Seguridad e Higiene dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Provincia, dicho Ministerio dictó la Resolución N° 319 de fecha 28 de junio de 2011, cuyo principal propósito es lograr el Trabajo Decente en Playas de Estacionamiento de Camiones en Empresas Cerealeras. Y establece por ende, pautas mínimas que deben reunir quienes detentan la Explotación de las Playas Portuarias.
  • En la actualidad el Ministerio de Trabajo, a través de su Dirección de Seguridad e Higiene se encuentra trabajando en la confección de una norma que exija condiciones mínimas de salubridad e higiene a los acopios y acondicionadoras. (lugares donde los transportistas también atraviesan un tiempo de espera, tanto para la carga como para la descarga de la mercadería.)

 

Si bien todavía subsisten las problemáticas que afectan al sector y son muchos los desafíos que el Poder Público provincial deberá afrontar, el decreto y las resoluciones provinciales mencionadas han impactado positivamente en el sector y han brindado mayor bienestar en la población que detenta la actividad.